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Lo Status di Gerusalemme nel diritto internazionale
di Ugo Villani
Sommario: 1. Premessa.- 2. Lo status previsto nel piano dell'Assemblea
generale del 1947.- 3. Il fallimento del piano dell'ONU e gli eventi
sino alla guerra dei sei giorni.- 4. Il valore non vincolante della
risoluzione n. 181 II dell'Assemblea generale.- 5. L'acquisto della
sovranità su Gerusalemme Ovest da parte di Israele.- 6. La
posizione della Giordania rispetto a Gerusalemme Est.- 7. Il mancato
acquisto della sovranità su Gerusalemme Est da parte di Israele
dopo la guerra dei sei giorni.- 8. L'attuale status giuridico di
Gerusalemme Est.- 9. Prospettive per la soluzione del problema di
Gerusalemme.
1.L'unicità
di Gerusalemme, quale città sacra per le tre grandi religioni
monoteiste, Cristianesimo, Ebraismo, Islamismo, ha rappresentato
sempre un motivo dominante nelle soluzioni, attuate o tentate, ai
problemi relativi al suo status giuridico internazionale.
Proprio
questa unicità, peraltro, determina una particolare difficoltà
di tali problemi, accresciuta dalle pretese alla sovranità
territoriale su Gerusalemme avanzate sia da Israele che dal popolo
palestinese - pretese che sembrano tuttora inconciliabili -, nonché
dalla composizione estremamente eterogenea della sua popolazione.
Si tratta infatti di individuare una soluzione che sia accettabile
non solo dalle parti in causa più direttamente interessate
alla questione della sovranità territoriale (oggigiorno Israele
e popolo palestinese), ma che soddisfi anche gli interessi legati
alla dimensione religiosa, storica, culturale di Gerusalemme, interessi
che coinvolgono anche altri soggetti, a cominciare dalla Santa Sede,
e, in qualche misura, l'intera comunità internazionale.
2.Le
principali organizzazioni internazionali (Società delle Nazioni
e poi ONU) hanno tenuto conto dell'unicità di tale città
sin da quando la questione di Gerusalemme si è posta all'attenzione
della comunità internazionale. Prescindendo dalle pertinenti
disposizioni del Trattato di Parigi del 1856 e di quello di Berlino
del 1878 (che riconoscevano e stabilivano l'immutabilità
dello status quo dei Luoghi Santi e i diritti delle diverse chiese
su tali Luoghi, fissati da provvedimenti del governo ottomano),
va ricordato il Mandato della Società delle Nazioni del 23
luglio 1922, con il quale veniva affidata l'amministrazione della
Palestina alla Gran Bretagna (1). Esso, pur non attribuendo a Gerusalemme
uno status giuridico distinto dal resto della Palestina, conteneva
alcune norme specificamente dedicate ai Luoghi Santi. Per esempio,
l'art. 13 attribuiva alla responsabilità della potenza mandataria
il compito di preservare i diritti esistenti e di assicurare il
libero accesso ai Luoghi Santi, agli edifici e ai luoghi religiosi
e il libero esercizio del culto, assicurando il rispetto dell'ordine
pubblico e del decoro; e l'art. 14 prevedeva l'istituzione di una
Commissione speciale da parte della Gran Bretagna (subordinatamente
all'approvazione del Consiglio della Società delle Nazioni)
per studiare, definire e determinare i diritti e le pretese relativi
ai Luoghi Santi delle diverse comunità religiose in Palestina.
Uno status a sé per Gerusalemme emerge invece chiaramente
dalle posizioni assunte dalle Nazioni Unite dopo la seconda guerra
mondiale, in vista della cessazione del mandato britannico sulla
Palestina. Come è noto, nella risoluzione n. 181 (Il) del
29 novembre 1947, approvata con 33 voti favorevoli, 13 contrari
e 10 astensioni (tra le quali quella del Regno Unito), l'Assemblea
generale, accogliendo le proposte formulate (a maggioranza) dalla
Commissione ad hoc delle Nazioni Unite per la Palestina il 31 agosto
1947, prevedeva un piano di spartizione della Palestina tra uno
Stato arabo ed uno ebreo, istituendo peraltro un regime speciale
internazionale per la Città di Gerusalemme. Nella parte III
di tale risoluzione si dichiarava che la Città di Gerusalemme
sarebbe stata costituita come un corpus separatum, sottoposto appunto
ad un regime speciale internazionale e amministrato dal Consiglio
di amministrazione fiduciaria in nome delle Nazioni Unite. Lo stesso
Consiglio di amministrazione fiduciaria avrebbe dovuto elaborare
uno Statuto per la Città di Gerusalemme, comprensivo peraltro
di numerose disposizioni già fissate nella stessa risoluzione
n. 181 (II). Non è il caso, tenuto conto dell'infelice esito
della stessa risoluzione, di analizzarne il contenuto, se non per
rilevare che la stessa ragion d'essere di un regime speciale per
Gerusalemme risiedeva nella esigenza di preservarne i caratteri
religiosi. Ciò risulta anzitutto dai fini di tale regime,
consistenti - tra l'altro - nel proteggere e preservare gli interessi
spirituali e religiosi senza pari localizzati nella Città
delle tre grandi fedi monoteiste diffuse in tutto il mondo, Cristianesimo,
Ebraismo e Islamismo, e, a questo fine, fare in modo che l'ordine
e la pace, soprattutto la pace religiosa, regnassero a Gerusalemme;
nel garantire la libertà di religione e di culto, rispettando
la libera attività delle istituzioni religiose o caritatevoli
di tutte le confessioni, essendo vietata qualsiasi discriminazione
tra i rappresentanti o i membri di tali istituzioni a causa della
loro religione o nazionalità. Si prevedeva inoltre che sarebbero
stati salvaguardati i diritti esistenti relativi ai Luoghi Santi,
agli edifici e ai siti religiosi, sarebbero state assicurate le
libertà di accesso e di culto negli stessi, sarebbero stati
preservati i Luoghi Santi, gli edifici e i siti religiosi e sarebbe
stata vietata qualsiasi azione suscettibile di compromettere, in
qualunque maniera, il loro carattere sacro.
Il Governatore della Città di Gerusalemme (nominato dal Consiglio
di amministrazione fiduciaria) avrebbe avuto poteri speciali rispetto
ai Luoghi Santi, gli edifici e i siti religiosi esistenti non solo
a Gerusalemme, ma nella intera regione della Palestina. La stretta
connessione tra l'internazionalizzazione di Gerusalemme ed il suo
carattere "unico" era già chiaramente espressa
nel rapporto della Commissione ad hoc sulla Palestina.
In esso si affermava infatti che la proposta di sottoporre Gerusalemme
ad un regime di amministrazione internazionale era fondata su alcune
considerazioni, la prima delle quali era la seguente: "Jerusalem
is a Holy City for three faiths. Their shrines are side by side;
some are sacred to two faiths. Hundreds of millions of Christians,
Moslems and Jews throughout the world want peace, and especially
religious peace, to reign in Jerusalem; they want the sacred character
of its Holy Places to be preserved and access to them guaranteed
to pilgrims from abroad".
3.
E' noto che la costituzione di Gerusalemme in un corpus separatum,
sottoposto ad un regime di internazionalizzazione, non si realizzò.
Il piano di spartizione dell'ONU, nel quale rientrava tale regime,
fu accettato solo dai rappresentanti della comunità ebraica
in Palestina, che pure sottolinearono che l'internazionalizzazione
di Gerusalemme, e quindi la rinuncia ad inglobarla (in tutto o almeno
nella parte moderna fuori le mura) nello Stato israeliano, rappresentava
un pesante sacrificio, accettato soltanto perché appariva
una condizione indispensabile per attuare l'ideale della ricostituzione
di uno Stato ebraico, per il quale il popolo aveva incessantemente
lottato. Il piano di spartizione (compresa 1' internazionalizzazione
di Gerusalemme) fu invece vigorosamente respinto sia dall'Alto Comitato
arabo per la Palestina, sia dagli Stati arabi membri delle Nazioni
Unite, i quali sostennero l'invalidità della risoluzione,
perché contraria alla lettera e allo spirito della Carta,
e dichiararono esplicitamente che non si sentivano vincolati da
essa. La cessazione formale del mandato britannico, il 15 maggio
1948, fu preceduta di qualche ora dalla proclamazione dello Stato
d'Israele (14 maggio) e accompagnata dall'intervento militare di
cinque Stati arabi (Egitto, Iraq, Giordania, denominata ancora Transgiordania,
Libano e Siria). La fine delle ostilità vide Gerusalemme
divisa tra Israele, che occupava la parte occidentale, e la Giordania,
che occupava Gerusalemme orientale, comprendente la Città
vecchia e i Luoghi Santi. Tale situazione di fatto, destinata a
perpetuarsi sino alla guerra dei sei giorni del 1967, fu recepita
nell'Accordo generale di armistizio tra la Giordania e Israele sottoscritto
a Rodi il 3 aprile 1949.
Da parte sua l'ONU cercò, per qualche anno, di attuare la
progettata internazionalizzazione di Gerusalemme. La previsione
di un regime speciale, separato dal resto della Palestina, e di
un'amministrazione dell'ONU fu ribadita dall'Assemblea generale
nelle risoluzioni n. 194 (III) dell'11 dicembre 1948 e n. 303 (IV)
del 9 dicembre 1949; e il Consiglio di amministrazione fiduciaria
elaborò un progetto di Statuto per la Città di Gerusalemme
(datato 4 aprile 1950). Ma queste posizioni si scontrarono con la
realtà di fatto, che venne a consolidarsi con la proclamazione,
da parte della Knesset, di Gerusalemme (Ovest) capitale di Israele
il 13 dicembre 1949 e con l'annessione della Cisgiordania (West
Bank), compresa Gerusalemme orientale, ad opera della Giordania
(risoluzione dell'Assemblea nazionale di Transgiordania del 24 aprile
1950). Il dibattito sullo status futuro di Gerusalemme fu ripreso
ancora sino al 1952 nell'Assemblea generale dell'ONU, senza sortire
alcun risultato (tanto più che alcune potenze, come l'Unione
sovietica, avevano ritirato il loro sostegno al progetto di internazionalizzazione).
Successivamente la questione non fu più affrontata dalle
Nazioni Unite sino alla guerra dei sei giorni, a seguito della quale
Israele procedette all'occupazione e poi all'annesione anche della
parte orientale di Gerusalemme.
4.
Si pone quindi il problema se, a seguito di questi eventi, Israele
e la Giordania abbiano acquistato la sovranità, rispettivamente,
su Gerusalemme Ovest ed Est . A questo fine occorre anzitutto stabilire
il valore giuridico del piano di spartizione della Palestina e di
internazionalizzazione di Gerusalemme, contenuto nella risoluzione
n. 181 (II) del 1947 dell'Assemblea generale. Ove questo avesse
efficacia obbligatoria l'occupazione dei due settori di Gerusalemme
da parte israeliana e giordana, rompendo l'unità del corpus
separatum e sottraendolo al progettato regime di amministrazione
ad opera del Consiglio di amministrazione fiduciaria, sarebbe stata
sicuramente illecita; e ciò avrebbe potuto pregiudicare l'acquisto
della sovranità su Gerusalemme. A nostro parere, peraltro,
alla risoluzione contenente il suddetto piano non può riconoscersi
efficacia vincolante. Di regola, infatti, l'Assemblea generale può
adottare soltanto raccomandazioni le quali, benché moralmente
e politicamente significative, non obbligano giuridicamente i destinatari.
E' bensì vero che, secondo un'autorevole opinione , potrebbe
ritenersi l'esistenza di una norma consuetudinaria, formatasi progressivamente
nel corso della vita dell'ONU, che avrebbe conferito all'Assemblea
generale poteri decisionali, cioè obbligatori, in materia
di decolonizzazione. Ma, per un verso, è da escludere che
una regola siffatta potesse essersi consolidata già al sorgere
dell'Organizzazione (la risoluzione n. 181 è del secondo
anno di vita delle Nazioni Unite); per altro verso, la risoluzione
in parola è inquadrabile piuttosto nella competenza dell'Assemblea
generale per il regolamento delle situazioni suscettibili di mettere
in pericolo pacifiche relazioni internazionali, competenza che comporta
l'emanazione di raccomandazioni, quali proposte di regolamento amichevole,
con esclusione di qualsiasi decisione vincolante. Per tale inquadramento
depone la considerazione, contenuta nel preambolo della risoluzione
n. 181 (II), secondo la quale la situazione in Palestina è
di natura tale da pregiudicare il benessere generale e le relazioni
amichevoli tra le nazioni: vengono così impiegate le medesime
espressioni contenute nell'art. 14 della Carta, ai sensi del quale
l'Assemblea generale può raccomandare misure per il regolamento
pacifico di qualsiasi situazione che, indipendentemente dalla sua
origine, essa ritenga suscettibile di pregiudicare il benessere
generale o le relazioni amichevoli tra le nazioni. Anche la formulazione
della parte dispositiva della risoluzione mostra che la stessa Assemblea
generale vi attribuiva il valore di una raccomandazione. In essa,
infatti, l'Assemblea esplicitamente raccomanda al Regno Unito, quale
potenza mandataria, nonché a tutti gli altri Stati membri
dell'ONU, l'adozione e l'esecuzione, per quanto concerne il futuro
governo della Palestina, del piano di spartizione contenuto nella
risoluzione; inoltre invita gli abitanti della Palestina a prendere
tutte le misure necessarie da parte loro per assicurare l'applicazione
del piano. Si aggiunga che, con particolare riguardo al futuro status
di Gerusalemme, l'Assemblea generale mostrava di non considerare
definitivo il regime di amministrazione internazionale: infatti
lo statuto elaborato dal Consiglio di amministrazione fiduciaria
sarebbe rimasto in vigore per non più di dieci anni, dopo
i quali sarebbe stato oggetto di revisione da parte dello stesso
Consiglio, alla luce dell'esperienza, e gli abitanti di Gerusalemme
avrebbero potuto esprimere, mediante un referendum, i loro suggerimenti
relativi ad eventuali modifiche del regime della Città.
La
temporaneità è, del resto, un carattere costante dei
(non molti) regimi di internazionalizzazione di territori, quale
quello predisposto per Gerusalemme, realizzatisi nella prassi internazionale
. Essi, invero, sono stati solitamente predisposti per "congelare"
contrapposte pretese di sovranità da parte di Stati diversi,
per una fase transitoria, in vista di una soluzione definitiva da
raggiungere, possibilmente mediante accordo tra le parti, in un
momento e in un clima più sereni. E la soluzione finale è
consistita, il più delle volte, nell'assegnazione della regione
internazionalizzata alla sovranità dell'uno o dell'altro
Stato.
Neppure può ritenersi che la risoluzione n. 181 (II), in
particolare l'internazionalizzazione di Gerusalemme, fosse diventata
vincolante per il solo Stato di Israele a seguito dell'accettazione
espressa dapprima dalla comunità ebraica della Palestina,
successivamente dal governo israeliano (almeno per i primi tempi
di esistenza dello Stato di Israele) . Tale accettazione aveva un'importante
valenza politica, tanto da essere richiamata anche nella risoluzione
n. 273 (III) dell'11 maggio 1949, con la quale l'Assemblea generale
decise l'ammissione di Israele nelle Nazioni Unite; tuttavia, sul
piano giuridico, essa avrebbe prodotto effetti obbligatori solo
ove si fosse incontrata con un'accettazione delle altre parti del
contenzioso relativo a Gerusalemme, a cominciare dalla comunità
araba palestinese. Ci sembra infatti che la disponibilità
ad accettare un dato regolamento, al fine di risolvere una controversia
con altre parti, non possa dare luogo ad un vincolo unilaterale
quando le altre parti persistano nel loro atteggiamento negativo
e la controversia resti così aperta.
5.
Per quanto riguarda la posizione di Israele su Gerusalemme Ovest
sembrerebbe che si siano realizzate le condizioni che, almeno secondo
il diritto internazionale "classico", sono richieste affinché
uno Stato acquisti la sovranità territoriale. La prima condizione
consiste, come è noto, nell'effettivo insediamento dell'autorità
di governo in una comunità territoriale, la seconda nella
volontà di acquistare la sovranità su tale comunità
. Almeno dal dicembre 1949, con la dichiarazione espressa dal Primo
ministro Ben-Gurion, di Gerusalemme (ebrea) quale parte organica
e inseparabile dello Stato di Israele, e dalla Knesset, di Gerusalemme
capitale di Israele, la volontà di consacrare in una formale
annessione l'autorità, che in fatto tale Stato già
esercitava dalla fine del conflitto del 1948, completò gli
elementi necessari per l'acquisto della sovranità su questa
parte della città.
Le soluzioni desumibili dalla disciplina tradizionale relativa all'acquisto
della sovranità territoriale vanno peraltro confrontate con
i nuovi principi, che emergevano già dalla Carta dell'ONU
e che si sarebbero sempre più sviluppati e consolidati nella
prassi dell'organizzazione e degli Stati. Tali principi, diretti
a mitigare e limitare il principio di effettività dominante,
in precedenza, la materia degli acquisti territoriali, consistono
nell'autodeterminazione dei popoli e nel divieto dell'uso della
forza nelle relazioni internazionali.
In virtù del principio di autodeterminazione ogni popolo
ha il diritto di scegliere il proprio status politico e il proprio
sviluppo economico, sociale, culturale. Tale principio impedisce
di considerare Gerusalemme (come la Palestina e, invero, oggi, qualunque
terra abitata) come territorio nullius, disponibile
per la conquista dello Stato che vi insediasse la propria autorità
di governo. Deve però notarsi che, almeno alla nascita dell'ONU
e nei suoi primi anni di vita, il principio di autodeterminazione
dei popoli aveva un significato alquanto vago e generico; esso non
si era ancora tradotto nel diritto all'indipendenza dei popoli sottoposti
a regime coloniale, che sarebbe emerso dalla Dichiarazione sulla
concessione dell'indipendenza ai paesi e ai popoli coloniali, adottata
dall'Assemblea generale con risoluzione n. 1514 (XV) del 14 dicembre
1960, diritto successivamente riconosciuto anche ai popoli sottoposti
a un regime razzista o altre forme di dominazione straniera dalla
Dichiarazione sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli
Stati, adottata con risoluzione n. 2625 (XXV) del 24 ottobre 1970
dalla stessa Assemblea . E' dubbio, pertanto, che il principio di
autodeterminazione dei popoli fosse idoneo, alla fine degli anni
'40, a impedire l'acquisto della sovranità territoriale.
Si deve aggiungere che l'insediamento di Israele a Gerusalemme Ovest
non sembra in aperta contraddizione con il suddetto principio, perché
in tale settore della Città viveva in maggior parte la popolazione
ebrea al momento della cessazione delle ostilità con la Giordania
dopo il conflitto del 1948.
Malgrado l'effettività dell'autorità di governo, gli
acquisti territoriali sono destinati a non essere riconosciuti dalla
comunità internazionale, e in particolare dall'ONU, se ottenuti
con l'uso della forza armata. Tale regola corrisponde ad una prassi
che trova un importante precedente già nella dichiarazione
del 7 gennaio 1932 dal Segretario di Stato degli USA Stimson, con
la quale si affermava che il governo statunitense non avrebbe riconosciuto
alcuna situazione - nella specie, l'invasione e l'occupazione della
Manciuria da parte del Giappone - realizzatasi mediante il ricorso
alla guerra. Una risoluzione di contenuto analogo fu adottata l'1l
marzo 1932 dall'Assemblea della Società delle Nazioni, sempre
riguardo all'occupazione della Manciuria. La prassi si è
affermata e consolidata progressivamente nell'ambito dell'ONU, sia
attraverso dichiarazioni di carattere generale (come la citata Dichiarazione
sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati e la
Definizione dell'aggressione, adottata con risoluzione n. 3314 (XXIX)
del 14 dicembre 1974, nonché numerose successive dichiarazioni),
sia mediante l'applicazione a casi concreti del principio del non
riconoscimento di acquisti territoriali con l'uso della forza .
Tra le più note può ricordarsi la risoluzione n. 662
del 9 agosto 1990, nella quale il Consiglio di sicurezza decideva
che l'annessione del Kuwait da parte dell'Iraq non aveva alcuna
validità giuridica e doveva considerarsi nulla e non avvenuta
e chiedeva a tutti gli Stati, organizzazioni internazionali e istituti
specializzati di non riconoscere tale annessione e di astenersi
da ogni comportamento che potesse interpretarsi come un riconoscimento
implicito dell'annessione .
L'applicazione di tale principio all'occupazione di Gerusalemme
Ovest da parte di Israele, al fine di negare la sua sovranità,
ci sembrerebbe peraltro dubbia.
In primo luogo, non può affermarsi con certezza che il principio
in parola si fosse già imposto nel diritto internazionale
nel 1948, cioè nel momento in cui Israele nasceva, comprendendo
nel suo territorio Gerusalemme Ovest. Quanto meno è lecito
dubitare che l'invalidità degli acquisti territoriali si
applicasse, all'epoca, anche agli acquisti territoriali risultanti
dall'uso della forza in legittima difesa. E' vero, infatti, che
tale invalidità può considerarsi un "corollario"
del divieto, contenuto nell'art. 2 par. 4 della Carta dell'ONU (e
trasformatosi progressivamente in una regola generale di diritto
internazionale consuetudinario), dell'uso o della minaccia dell'uso
della forza nelle relazioni internazionali; ma analoga considerazione
non è evidentemente possibile quando la forza armata sia
impiegata per respingere un attacco armato di altri Stati, quindi
in maniera lecita anche secondo la Carta (art. 51) . In un prosieguo
di tempo l'invalidità degli acquisti territoriali ottenuti
con la forza viene affermato in termini generali, prescindendo dalla
illiceità o liceità dell'uso della forza; tale atteggiamento
è testimoniato proprio dalla decisa posizione del Consiglio
di sicurezza dopo la guerra dei sei giorni, il quale ha dichiarato
l'invalidità degli acquisti territoriali ottenuti da Israele,
a prescindere da qualsiasi valutazione (che infatti il Consiglio
non ha compiuto sulla responsabilità di quella guerra e,
quindi, sulla violazione o meno, da parte di Israele, del divieto
dell'uso della forza. Ma è dubbio, come dicevamo, che il
principio in parola avesse un tale estensione e una tale vigenza
alla fine degli anni '40.
Deve inoltre osservarsi che, in una situazione di insufficiente
certezza giuridica, sia sotto un profilo obiettivo (con riguardo,
cioè, alla vigenza e all'ampiezza del principio della irriconoscibilità
degli acquisti territoriali realizzati con la forza), sia con specifico
riferimento allo status di Gerusalemme (per il quale la risoluzione
n. 181 dell'Assemblea generale rappresentava, a nostro parere, solo
un progetto di regolamento amichevole), appare difficile negare
il persistente valore del tradizionale principio ex factis ius oritur.
In altri termini, almeno all'epoca considerata, in mancanza di un
sicuro assetto giuridico, è da ritenere che la situazione
di fatto creata da Israele si sia consolidata giuridicamente, dando
vita alla sovranità sulla porzione di Gerusalemme effettivamente
governata.
Va poi considerato che la stessa affermazione della invalidità
e irriconoscibilità degli acquisti territoriali realizzati
con la forza non sembra idonea a impedire la nascita della sovranità,
qualora non sia seguita da comportamenti coerenti di effettivo disconoscimento
da parte dell'insieme della comunità internazionale. Nel
caso di Gerusalemme Ovest si ha invece l'impressione che l'ONU,
e persino Stati o entità ostili a Israele, abbiano tenuto
un atteggiamento di sostanziale acquiescenza.
Di tale atteggiamento è prova anzitutto la circostanza che
l'ONU, dal 1952, ha tralasciato di occuparsi più del caso,
sino ai fatti nuovi derivanti dalla guerra dei sei giorni, ma comunque
senza più invocare lo status internazionalizzato previsto
dalla risoluzione n. 181 . Successivamente - come meglio si vedrà
- l'ONU non ha mancato di condannare energicamente la condotta di
Israele per quanto concerne i territori occupati, tra i quali espressamente
viene menzionata Gerusalemme: peraltro, trattandosi dei territori
occupati dopo la guerra del 1967, deve ritenersi che il riferimento
a Gerusalemme riguardi la sola parte Est, occupata appunto dopo
tale guerra. Frequenti sono le risoluzioni del Consiglio di sicurezza
e dell'Assemblea generale specificamente intese a condannare, dichiarandole
invalide, le misure adottate da Israele a Gerusalemme Est; come
pure le risoluzioni del Consiglio di sicurezza che espressamente
riguardano "the occupied section of Jerusalem" (n. 298
del 25 settembre 1971) o gli "Arab territories occupied by
Israel since 1967, including Jerusalem" (n. 476 del 30 giugno
1980 e n. 478 del 20 agosto 1980). In termini analoghi si è
espressa l'Assemblea generale, per esempio nella risoluzione n.
48/158 D del 20 dicembre 1993 sulla questione della Palestina; in
essa l'Assemblea indica, tra i principi sui quali deve fondarsi
un regolamento definitivo e una pace globale in Medio Oriente, il
ritiro di Israele dal territorio palestinese occupato dal 1967,
ivi compresa Gerusalemme. E sino alle più recenti risoluzioni
(quale la n. 52/65 e la n. 52/66 del 10 dicembre 1997), in cui l'Assemblea
generale ribadisce l'applicabilità della Convenzione di Ginevra
del 12 agosto 1949, concernente la protezione dei civili in tempo
di guerra, ai territori occupati da Israele dal 1967, Gerusalemme
è costantemente ricompresa fra tali territori; deve pertanto
ritenersi che il riferimento sia diretto alla parte orientale della
Città.
A tale posizione delle Nazioni Unite, di netta condanna dell'occupazione
di Gerusalemme Est, fa riscontro il silenzio sulla parte occidentale
della Città, silenzio che sembra pertanto esprimere una sostanziale
acquiescenza alla sovranità israeliana.
Anche l'atteggiamento di alcuni Paesi arabi appare significativo.
Per esempio, in una lettera del Presidente Sadat del 17 settembre
1978, inviata al Presidente statunitense Carter e al primo Ministro
israeliano Begin in occasione degli Accordi di Camp David, si affermava
la posizione dell'Egitto riguardo a Gerusalemme araba, destinata
a restare sotto sovranità araba. Sembrerebbe quindi che il
riferimento debba riguardare la zona Est della Città. Di
estremo interesse è poi la Dichiarazione di indipendenza,
adottata dal Consiglio Nazionale Palestinese il 15 novembre 1988
. In essa si afferma solennemente che lo Stato di Palestina ha per
capitale Gerusalemme; tuttavia in diversi passaggi ci si riferisce
alla necessità di ritiro di Israele dai territori arabi occupati
dal 1967, compresa Gerusalemme, che pertanto non può che
essere la parte orientale.
Un esame delle posizioni di tutti gli altri Stati non sarebbe certo
possibile in questa sede. In linea generale sembra peraltro che
emerga una posizione di acquiescenza o, quanto meno, di tolleranza
rispetto all'esercizio della sovranità israeliana su Gerusalemme
Ovest. E' vero che talvolta questo atteggiamento è spiegabile
come un mero riconoscimento dell'autorità de facto di Israele;
come pure, che il silenzio dei Paesi arabi o dell'OLP su Gerusalemme
Ovest non può automaticamente equipararsi ad un tacito riconoscimento
della sovranità israeliana. Ma, come si è osservato,
l'atteggiamento generale della comunità internazionale e
delle Nazioni Unite sembra mostrare il convincimento che la sovranità
di Israele su Gerusalemme Ovest si sia ormai affermata giuridicamente
o, quanto meno, che non sia più possibile, politicamente,
rimetterla in discussione. E ciò, ai fini del consolidamento
dell'autorità di governo di Israele su Gerusalemme Ovest,
è pressoché equivalente, se non ad un riconoscimento
di sovranità, almeno ad una posizione di acquiescenza.
6.
A valutazioni differenti si presta la situazione di Gerusalemme
Est.
Va anzitutto rilevato che, ove all'epoca dell'occupazione della
Giordania il divieto dell'uso della forza e il diritto di autodeterminazione
dei popoli avessero avuto una vigenza e un contenuto tali da impedire
l'acquisto di sovranità, tale impedimento si sarebbe posto
nei confronti della Giordania. L'occupazione di Gerusalemme Est,
infatti, avvenne nell'ambito dell'azione armata della (allora) Transgiordania
nella West Bank, diretta a contrastare Israele, ma risoltasi poi
in un estensione della propria autorità ai danni del popolo
palestinese. E' del resto significativo che proprio la Lega degli
Stati arabi, sin dal 12 aprile 1948, aveva chiarito al sovrano giordano
che l'ingresso degli eserciti arabi in Palestina era finalizzato
esclusivamente alla sua liberazione, ma doveva avere carattere temporaneo
nè poteva in alcun modo comportare un'occupazione o una spartizione
della Palestina: questa., dopo la sua liberazione, "would be
handed over to its owners to rule it in the way they like".
E invero i poteri esercitati dalla Giordania su Gerusalemme Est
sono stati generalmente considerati dalla comunità internazionale
come espressione di una situazione de facto, non implicante, sul
piano giuridico, l'acquisto della sovranità.
In ogni caso la possibilità di riconoscere la sovranità
della Giordania su Gerusalemme Est è venuta meno a seguito
della guerra dei sei giorni, quando la Giordania ha perso definitivamente
il controllo di fatto di Gerusalemme orientale. E va sottolineato
che, per quanto vigorosamente l'ONU, e in particolare il Consiglio
di sicurezza, abbia ribadito l'obbligo di Israele di ritirarsi dai
territorio occupati, compresa Gerusalemme, non è dato rinvenire
alcuna esplicita richiesta di restituzione di quest'ultima alla
Giordania.
La questione, d'altra parte, ha finito per perdere ogni rilevanza
pratica e giuridica a seguito della dichiarazione del 31 luglio
1988 di Re Hussein di Giordania, concernente il disimpegno dalla
Cisgiordania (West Bank) e l'autodeterminazione palestinese . Sebbene
non si riferisca specificamente a Gerusalemme, essa esprime la definitiva
rinuncia della Giordania ad ogni pretesa di sovranità sui
territori posseduti prima della guerra dei sei giorni, al fine di
venire incontro alla volontà dell'OLP, unica e legittima
rappresentante del popolo palestinese, e di favorire il diritto
all'autodeterminazione di quest'ultimo. Una siffatta dichiarazione
rispetto a un territorio già di fatto perduto da oltre venti
anni, sembra sancire in via definitiva la cessazione di ogni autorità
di governo e della stessa volontà di esercitare tale autorità.
Se quindi fosse prospettabile la tesi della sovranità giordana
su Gerusalemme Est fino al 1967, e persino successivamente - data
l'invalidità giuridica della conquista israeliana - tale
sovranità dovrebbe comunque considerarsi cessata a seguito
della dichiarazione giordana del 1988. E' tuttavia da sottolineare
che quest'ultima non rappresenta soltanto una rinuncia alla sovranità
su Gerusalemme Est, come sull'intera Cisgiordania, quasi che questa
fosse ormai da considerare territorio nullius, ma esprime anche
il riconoscimento, da parte della Giordania, del diritto del popolo
palestinese ad esercitare la propria autodeterminazione sui territori
in questione.
7.
Dopo la guerra del 1967 è da chiedersi, peraltro, se
la sovranità su Gerusalemme Est sia stata acquistata da Israele.
E' noto che quest'ultima ha manifestato in maniera estremamente
chiara la volontà di annettere l'intera Città. Già
il 27 giugno 1967 la Knesset approvò alcune leggi con le
quali, tra l'altro, la legislazione, la giurisdizione e l'amministrazione
dello Stato venivano estese all'intero territorio di Gerusalemme;
e il giorno seguente il Governo emanò un'ordinanza nella
quale, in conformità di tali leggi, veniva definita l'area
cui si estendevano la legislazione, la giurisdizione e l'amministrazione
israeliana. E' vero che la qualificazione di tali provvedimenti
come manifestazione di un'annessione di Gerusalemme Est fu respinta
dal Ministro degli esteri Abba Eban in una lettera del 10 luglio
1967, conseguente alla risoluzione di condanna dei provvedimenti
israeliani da parte dell'Assemblea generale dell'ONU. In essa si
affermava: "The term 'annexation' used by supporters of the
resolution is out of place. The measures adopted relate to the integration
of Jerusalem in the administrative and municipal spheres, and furnish
a legal basis for the protection of the Holy Places in Jerusalem"
(protezione che veniva prevista da un'altra legge del 27 giugno
1967). Tuttavia la dichiarazione dì Eban è, complessivamente,
alquanto ambigua, potendosi leggere anche nel senso di una reintegrazione
di Gerusalemme nello Stato di Israele, al quale doveva ritenersi
appartenente sin dalla sua nascita.
Al di là della interpretazione di tale dichiarazione, la
volontà di Israele di annettersi l'intera Gerusalemme emerge
dai successivi atteggiamenti israeliani. La giurisprudenza, anzitutto,
ha affermato che "from that day [28 giugno 1967] onwards, United
Jerusalem forms an integral part of Israel" . Il 30 luglio
1980 la Knesset ha poi adottato la "Legge fondamentale"
la quale proclama Gerusalemme, completa e unita, capitale di Israele
e dispone che essa sia sede del Presidente dello Stato, della Knesset,
del Governo e della Corte suprema. Il governo israeliano ha inoltre
assunto varie iniziative volte a modificare i caratteri geografici,
demografici e storici di Gerusalemme, nette espressioni di una pretesa
sovranità sulla stessa.
A tale volontà ha fatto riscontro, peraltro, una reazione
di condanna, non solo dell'ONU, ma della comunità internazionale
pressoché intera. Rispetto a Gerusalemme Est ha trovato quindi
piena e coerente applicazione la norma, sempre più consolidata
nel diritto internazionale, che vieta ogni annessione ottenuta con
l'uso della forza.
L'elenco delle risoluzioni dell'Assemblea generale e del Consiglio
di sicurezza sarebbe estremamente lungo. Basterà ricordare,
tra le più significative, la risoluzione n. 2253 (ES-V) dell'Assemblea
generale del 4 luglio 1967, la quale dichiara che i predetti provvedimenti,
di estensione a Gerusalemme Est delle legislazione, giurisdizione
e amministrazione israeliana, sono invalidi; la n. 252 del 21 maggio
1968 del Consiglio di sicurezza, relativa agli stessi provvedimenti,
nella quale il Consiglio, riaffermando che l'acquisto di territori
mediante la conquista militare è inammissibile, considera
che tutte le misure legislative e amministrative e azioni di Israele,
compresa l'espropriazione di terre e proprietà, che tendono
a cambiare lo status giuridico di Gerusalemme, sono invalide e non
possono modificare tale status ; la risoluzione n. 478 del Consiglio
di sicurezza del 20 agosto 1980, la quale condanna energicamente
l'adozione della Legge fondamentale relativa alla proclamazione
di Gerusalemme capitale di Israele, dichiara "null and void"
tale legge, decide di non riconoscere la legge e ogni altra azione
di Israele che, in conseguenza di detta legge, tenti di modificare
il carattere e lo status di Gerusalemme e chiede a tutti gli Stati
membri di ritirare le loro missioni diplomatiche dalla Città
santa . Le successive risoluzioni, sia del Consiglio di sicurezza
che dell'Assemblea generale, restano sempre fedeli all'impostazione
secondo la quale gli atti di "sovranità" israeliana
su Gerusalemme Est sono giuridicamente nulli e non possono essere
riconosciuti. Da ultimo si può menzionare la risoluzione
n. 52/53 del 9 dicembre 1997, adottata dall'Assemblea generale con
il voto contrario della sola Israele (nonché nove astensioni).
Gli Stati e le altre organizzazioni internazionali hanno mostrato
di condividere la posizione dell'ONU. Possono ricordarsi, per esempio,
la dichiarazione del Consiglio europeo di Venezia del 12 e 13 giugno
1980, in base alla quale gli Stati membri non accettano alcuna iniziativa
unilaterale che abbia per obiettivo quello di cambiare lo status
di Gerusalemme; come pure la decisione, assunta da numerosi Paesi
a seguito della risoluzione n. 478 del Consiglio di sicurezza, di
spostare le sedi delle missioni diplomatiche da Gerusalemme a Tel
Aviv; il rifiuto netto, anche da parte di Paesi tradizionalmente
vicini a Israele (come gli Stati Uniti), di riconoscere la legalità
delle misure adottate da tale Stato a Gerusalemme Est.
Le osservazioni che precedono inducono ad escludere che Israele
abbia acquistato la sovranità sulla parte di Gerusalemme
occupata dopo la guerra dei sei giorni. La norma che comporta l'invalidità
e il disconoscimento degli acquisti territoriali ottenuti con la
forza armata (persino ove questa sia impiegata per legittima difesa)
ha trovato infatti diffusa e coerente applicazione da parte dell'ONU
come dell'insieme della comunità internazionale.
8.
Resta peraltro da chiarire quale sia lo status giuridico di
Gerusalemme Est.
n proposito una prima risposta emerge con chiarezza dalle risoluzioni
del Consiglio di sicurezza (come dell'Assemblea generale); queste,
infatti, sin dalla n. 271 del 15 settembre 1969 (relativa al tentato
incendio della moschea di Al-Aqsa del 21 agosto precedente), dichiarano
che Gerusalemme Est si trova sotto l'occupazione militare israeliana
e che, pertanto, ad essa sono applicabili le Convenzioni di Ginevra
del 12 agosto 1949 sui conflitti armati. Viene in rilievo, in particolare,
la quarta Convenzione, relativa al trattamento della popolazione
civile, espressamente richiamata, tra l'altro, nella risoluzione
n. 465 del l marzo 1980, la quale condanna la decisione israeliana
di stabilire degli insediamenti nei territori occupati, compresa
Gerusalemme, e nella risoluzione n. 672 del 12 ottobre 1990, concernente
le violenze verificatesi sul Monte del Tempio, con la morte di numerosi
Palestinesi. Più di recente l'applicazione della predetta
Convenzione di Ginevra è stata solennemente riaffermata dall'Assemblea
generale nella risoluzione n. 52/65 del 10 dicembre 1997. Inoltre
il Presidente del Consiglio di sicurezza, in una dichiarazione resa
a nome del Consiglio il 13 luglio 1998, ha affermato che lo stesso
Consiglio di sicurezza considera la decisione del Governo israeliano
del 21 giugno 1998 di estendere la giurisdizione e i confini di
Gerusalemme come una iniziativa grave e dannosa e ha chiesto a tale
Governo di non dare attuazione alla sua decisione e di rispettare
scrupolosamente i suoi obblighi e le sue responsabilità ai
sensi della Convenzione di Ginevra del 1949 relativa alla protezione
della popolazione civile in tempo di guerra.
Se non vi sono dubbi su questa prima qualificazione della condizione
giuridica di Gerusalemme Est, quale territorio occupato militarmente,
ci si deve chiedere se possa individuarsi uno Stato (o altra entità)
titolare del diritto di sovranità sulla stessa. A noi pare
che a tale quesito non possa darsi che risposta negativa. Abbiamo
già rilevato come né Israele, né, in precedenza,
la Giordania possano riconoscersi quali titolari della sovranità
su Gerusalemme orientale. Deve aggiungersi che tale sovranità
non può riconoscersi neppure all'OLP (o all'Autorità
Nazionale Palestinese), quale rappresentante del popolo palestinese,
posto che essa non si è ancora trasformata in uno Stato sovrano
e, comunque, non esercita (né ha mai esercitato in passato)
un'autorità di governo sulla parte Est della Città.
E' da escludere, d'altra parte, che Gerusalemme Est, in quanto priva
di un sovrano, possa qualificarsi territorio nullius, come tale
disponibile per l'occupazione e acquisto di sovranità da
parte di qualsiasi Stato. Una siffatta possibilità è
chiaramente smentita proprio dalle reazioni di disconoscimento della
pretesa sovranità israeliana, provenienti dalle Nazioni Unite
e dalla generalità degli Stati
A nostro parere Gerusalemme Est va considerata come oggetto di una
controversia internazionale, nella quale si contrappongono le pretese
di sovranità di Israele, da una parte, e del popolo palestinese,
rappresentato dall'OLP, dall'altra. Per quanto concerne l'aspetto
centrale della controversia, relativo alla sovranità su Gerusalemme
Est, ci sembra, pertanto, che ogni possibile soluzione debba circoscriversi
a questi due soggetti, con esclusione di ogni ipotetica pretesa
di altri Stati. Tale esclusione, che dopo la rinuncia del 1988 riguarda
anche la Giordania, deriva in primo luogo da una ragione, per così
dire, processuale, poiché solo Israele e il popolo palestinese,
tramite l'OLP, hanno avanzato - e tuttora sostengono - la pretesa
alla sovranità su Gerusalemme. E l'ONU, da parte sua, ha
in qualche modo riconosciuto l'appartenenza esclusiva a tali soggetti
della questione relativa alla sovranità. Di tale atteggiamento
è prova il sostegno costantemente espresso dall'Assemblea
generale al processo di pace iniziato con la Conferenza di Madrid
del 30 ottobre 1991 e con la Dichiarazione di principi sugli accordi
provvisori sull'autonomia, sottoscritta a Washington il 13 settembre
1993 da Rabin e Arafat . Ora, in tale Dichiarazione non vi è
alcuna soluzione per lo status di Gerusalemme, ma vi è l'impegno
delle parti a svolgere negoziati relativamente alla Città
; il che presuppone che lo status di Gerusalemme sia questione da
decidere convenzionalmente tra Israele e l'OLP. Anche di recente,
nella citata Dichiarazione del Presidente del Consiglio di sicurezza
del 13 luglio 1998, quest'ultimo ha confermato il suo sostegno alla
decisione dell'OLP e del governo di Israele (in conformità
con la Dichiarazione di principi del 13 settembre 1993) secondo
la quale "the permanent status negotiations shall cover the
issue of Jerusalem", e ha chiesto alle parti di evitare azioni
che potrebbero pregiudicare il successo di questi negoziati, dopo
aver altresì riconosciuto "the importance and sensivity
of the issue of Jerusalem to all parties" (parti che, nel contesto
della Dichiarazione, sono evidentemente Israele e l'OLP).
Vi è poi una ragione 'sostanziale": solo il popolo israeliano
e quello palestinese possono vantare, rispetto a Gerusalemme, un
diritto di autodeterminazione, essendo tali popoli stanziati in
tale Città. E tale diritto, che spetta al popolo israeliano,
"rappresentato" dal suo Stato, è stato da tempo
riconosciuto anche al popolo palestinese, a cominciare dalla risoluzione
n. 3236 (XXIX) del 22 novembre 1974, con la quale l'Assemblea generale
dichiarò solennemente che il popolo palestinese deve godere
del diritto all'autodeterminazione conformemente alla Carta dell'ONU
e riaffermò i diritti inalienabili di tale popolo in Palestina,
comprensivi del diritto all'autodeterminazione senza ingerenza esterna
e il diritto all'indipendenza e alla sovranità nazionale.
Ora, se i diritti di autodeterminazione di Israele e del popolo
palestinese rappresentano un motivo di conflitto tra le parti, poiché
relativi al medesimo territorio, essi, tuttavia, costituiscono una
valida ragione giuridica per escludere ogni altro soggetto da eventuali
pretese di sovranità.
9.
Prevedere soluzioni per la controversia sulla sovranità territoriale
si Gerusalemme Est non è invero possibile. Il negoziato tra
le parti, con l'interposizione di Paesi amici (cioè, essenzialmente,
gli Stati Uniti) o l'appoggio dell'ONU, può condurre a qualsiasi
soluzione, compresa la possibilità di modificare lo status
di Gerusalemme Ovest, ai fini di una più ampia e comprensiva
soluzione, quale una sorta di "condominio" tra Israele
e il futuro Stato palestinese. Per ora, tuttavia, sembra che la
tecnica impiegata sia stata quella di differire continuamente la
soluzione del problema; anche nel recente accordo provvisorio sottoscritto
il 23 ottobre 1998 da Arafat e Netanyahu grazie ad un'estenuante
mediazione statunitense (il c.d Memorandum di Wye River) la questione
di Gerusalemme non è neppure affrontata.
Lo stesso Consiglio di sicurezza, come si è rilevato, non
ha fornito alcuna indicazione sul futuro di Gerusalemme Est; esso,
muovendo dall'attuale condizione di territorio occupato, ha richiesto
solo (benché energicamente e costantemente) a Israele di
astenersi da qualsiasi iniziativa che possa alterare gli attuali
caratteri fisici, storici, geografici, demografici di Gerusalemme
Est, nonché il suo status giuridico. Sembra, in altri termini;
che il Consiglio di sicurezza si sia preoccupato essenzialmente
di "congelare" la condizione di Gerusalemme Est, evitando
sue modificazioni materiali o giuridiche (cioè il passaggio
sotto sovranità israeliana). Come pure, sembra tramontato
il progetto di un corpus separato, sottoposto ad un regime di amministrazione
internazionale, contenuto nella risoluzione n. 181 (II) dell'Assemblea
generale, che oggi, probabilmente, non incontrerebbe il favore di
nessuna delle parti. Il Consiglio di sicurezza, peraltro, ha avuto
cura di sottolineare frequentemente il carattere unico di Gerusalemme
sotto il profilo religioso, carattere che, come si è visto,
era alla base del piano dell'Assemblea generale del 1947. Per esempio,
nelle risoluzioni n. 465 del 1 marzo 1980 e n. 476 del 30 giugno
successivo il Consiglio di sicurezza, nel preambolo, ha dichiarato
di aver presente "the specific status of Jerusalem and, in
particular, the need for protection anf preservation of the unique
spiritual and religious dimension of the Holy Places in the city".
E su tale esigenza, invero, concordano le stesse parti in causa,
come altri soggetti particolarmente interessati,
quali la Santa Sede e i Paesi arabi.
Ma, può aggiungersi, la difesa dell'unicità religiosa
e spirituale di Gerusalemme, o quanto meno dei Luoghi Santi, rappresenta
un interesse sentito da larga parte della comunità internazionale
e della popolazione mondiale. Se, quindi, la questione della sovranità
territoriale resta nelle mani di Israele e dell'OLP, l'esigenza
di protezione dei Luoghi Santi (e, naturalmente, della connessa
libertà religiosa> è, per così dire, al
di fuori della loro disponibilità: tale esigenza richiede
che, quale che sia la soluzione relativa alla sovranità territoriale,
siano posti obblighi, limiti e strumenti di controllo idonei ad
assicurare il rispetto di tali Luoghi e della libertà di
culto.
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